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美國城市實施精明增長管理的做法及啟示

2017-02-27 09:39

  摘要:“精明增長”是美國應對城市蔓延和低密度發展問題,提出重塑城市空間格局、劃定城市增長邊界、促進城市緊湊發展的重要政策依據。本報告在美國林肯中心有關精明增長的研究基礎上,對美國城市實施精明增長管理的做法進行了梳理,分析認為城市精明增長管理在促進城市人口集聚、緩解交通擁堵、平衡區域財政收支、保護生態用地和農業用地等方面的作用較為明顯,而在緩解住房壓力方面的作用則較弱。美國城市實施精明增長管理的經驗可以為我國推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變帶來四點啟示:一是城市增長管理要強化制度建設,二是要重視城市邊界的作用,三是要通過財稅政策調整和創新來實現,四是要警惕城市增長管理的負面效果。 

  關鍵詞:城市增長管理,精明增長,美國 

  20世紀40年代起,美國城市邊緣低密度發展逐漸活躍起來,城市市區和郊區之間的距離不斷拉大,催生出對私家車的依賴和對基礎設施投資的進一步需求。同時,低密度發展也導致了中心城區的衰落,加劇了社會階層和種族分化。面對低密度發展帶來的問題,美國一些州和地方政府在20世紀70年代以重塑城市空間格局為目標,開始對城市增長進行管理。隨著深入實施,城市精明增長管理已從最初的土地開發控制規定,演變到包括完整的土地利用規劃和發展法則的政策體系,明確了“推進緊湊發展、保護自然資源、豐富交通選擇、提供可負擔住房、改善財政表現”五大目標。 

  一、美國精明增長管理 

  佛羅里達、馬里蘭、新澤西和俄勒岡是最早開始從州政府層面推動實施精明增長政策的州,是美國實施精明增長管理的代表。 

  ()以促進緊湊發展為目標 

  精明增長的首要目標是推進城市緊湊發展。俄勒岡州、加利福尼亞州、華盛頓州和田納西州以劃定城市增長邊界(Urban GrowthBoundary)的方式來引導緊湊發展。俄勒岡州實施城市增長邊界政策始于1973年,該州通過《俄勒岡州土地利用法》,從立法層面提出限定城市增長邊界。到20世紀80年代中期,該州的每個社區的增長邊界都由州政府批準,其中包括20年期限的土地需求容量分析。這種通過限定城市增長邊界引導緊湊發展的方式,在美國逐漸普及,很多州政府要求郡一級行政部門劃定增長邊界,有的則要求到市以及更低層級。 

  ()通過生態和農業用地保護,限制城市擴張 

  城市蔓延擴張往往是從市郊的生態、農業用地被轉化為商業或居住用地開始。因此,保護這兩類用地對實現精明增長至關重要。在美國,利用信托資金支持生態和農業用地公有化是最普遍的方式,但在措施上有所差別。在馬里蘭州和俄勒岡州,州政府通過設立州立資金購買農業用地地役權的方式實現。新澤西州則是通過政府購買開發權和制定區域規劃來保護生態和農業用地。 

  ()增加建成區內的交通選擇 

  交通是支撐緊湊增長格局的關鍵因素,在美國城市的精明增長管理中,普遍把提升公共交通和提供多樣化的交通服務作為重要內容。其中,聯邦政府傾向資助提升公共交通項目,比如在華盛頓、邁阿密和洛杉磯等城市建設的新地鐵項目和在波特蘭、丹佛等超過20個城市修建的輕軌項目。州政府則傾向于通過提供綜合交通規劃引導交通發展,如1993年俄勒岡州制定的《俄勒岡州交通和增長管理項目(Oregon Transportation and Growth ManagementProgram)》,其中一個重要的目標是實現步行、騎行和多種出行方式協調發展。 

  ()在建成區內發展公共住房 

  為了提高城市內部的混合使用程度,緩解城市蔓延發展中職住兩地過度分離的問題,精明增長提出加強可負擔公共住房建設的管理措施。新澤西州政府通過成立可負擔住房評議會(Council on AffordableHousing)和出臺《新澤西州公平住房法案(New Jersey Fair HousingAct)》,與城市住房部門合作開發建成區內的公共住房。佛羅里達、俄勒岡等州也相繼出臺了在建成區內促進公共住房建設的措施。 

  ()將財政投入重點用于內城改造 

  地方政府曾是美國城市蔓延發展的重要推手,是市郊開發的資助者、合作人和發起人。因此,精明增長提出通過平衡地方政府財政投入,將發展重點再次聚焦于城市內部的方案。美國銹帶區域的匹茲堡、底特律、克利夫蘭和芝加哥等城市普遍出臺了促進內城復興的財政政策。其中,馬里蘭州的《精明增長和鄰里保護總決議(Smart Growth and Neighborhood Conservation Initiative)》中的《優先資助區法案(Priority Funding Areas Act)》和《棕地再開發計劃(Brownfield Voluntary Cleanup and Revitalization Program)》具有代表意義。《優先資助區法案》《棕地再開發計劃》規定了州政府應優先資助傳統的人口中心、內城棕地和新開發區三類區域。 

  二、美國城市實施精明增長管理的效果評估 

  近幾年,美國林肯中心針對精明增長管理在美國的實施效果進行了追溯和評估。通過選取四個沒有實施精明增長管理的州(即科羅拉多、印第安納、德克薩斯和弗吉尼亞),與實施精明增長管理的州進行對比,總結出五個方面的評估結果。 

  ()人口聚集、土地利用更為緊湊 

  與四個非精明增長州相比,精明增長州新增居民對土地開發的需求降低,新增人口在城市地區落戶的比例較高,人口和就業逆中心化的程度較低。 

  人均新增用地需求量降低。精明增長鼓勵對現有用地的再利用,從邊際土地消耗②來看,精明增長州的土地開發需求低于非精明增長州,見圖1 

   

   

  1  邊際土地消耗對比圖 

  注:精明增長州平均為0.61平方英里,非精明增長州為0.71平方英里。土地開發的增長從1987年計算到1997年,人口增長從1990年計算到2000年。邊際土地消耗即每新增居民1000人所需要新增的土地開發平方英里數。 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau, U.S. Department of Agriculture 

  對城市逆中心化的抑制能力較強。從各州內的城市來看,精明增長州在城區的人口增長較快,在市郊的人口增長較慢。1990年至2000年間,精明增長州在城區的人口增長為29%,高于非精明增長州26%的增長。同時,在市郊區域中,精明增長州的人口增長為36%,小于非精明增長州44%的增長。但在全州域范圍內的結果則略有不同,除俄勒岡州人口和就業集聚實現微弱的雙增長外,其他精明增長州的人口集聚和就業集聚均出現了降低,而就業集聚降低往往高于人口集聚程度,見圖2 

   

   

  2  人口基尼系數對比 

  注:在美國,空間基尼系數變化從0.250.90范圍之間,通常在擁有大城市的州數值比較高,在沒有大城市的州則比較低,人口分布也就更分散。 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1990; 1996; 2000; 2006), Geolytics(2002) 

  ()交通擁堵得到有效緩解 

  精明增長管理對交通擁堵的減緩取得了令人滿意的效果。在精明增長州中,使用自行車和步行的比例更高。 

  交通出行延遲時間明顯降低。圖3中顯示了19822003年間平均的交通擁堵時間,雖然精明增長州的年均交通擁堵延遲時間高于非精明增長州,但在精明增長管理實施后與自身對比,佛羅里達州(精明增長州)和馬里蘭州(精明增長州)的年均交通擁堵延遲時間均得到了一定緩解,可以作為城市精明增長管理獲得成功的實效。 

   

   

  3  年均交通擁堵延遲時間對比 

  注:上圖包括佛羅里達州和馬里蘭州自精明增長管理開始之前和之后的數據,俄勒岡州開始的時間在可獲得數據之前,而新澤西州則沒有可獲取的數據。 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, Ingram et al(2009) 

  混合交通出行比例較高。大部分精明增長管理都鼓勵自行車道、自行車存放架、步行道和付費停車位的發展,目的是提高自行車和步行通勤比例。這些措施取得了效果,自行車和步行通勤比例在精明增長州都比較高。例如,19902000年間,俄勒岡州的自行車和步行比例增長超過10%,說明州政府要求地方政府在交通規劃中推行自行車和步行的要求產生了效果。 

  ()財政收支平衡更合理 

  與四個非精明增長州相比,精明增長州市郊區域的發展有明顯被抑制的現象,精明增長限制市郊發展的意圖得到體現。另外,增長格局、交通擁堵和財政收支這三個方面在各州中顯示出比較明顯的互為因果的關系,即在所研究的精明增長州中單一指標良好的州,在其他兩項指標也表現良好。同時,在精明增長州和非精明增長州中,單一指標表現較差的州,在其他兩項指標的表現也都較差。 

  20世紀80年代至90年代市郊區域增長變化對比 

類別 

精明增長州(%) 

非精明增長州(%) 

房屋價值 

10 

10 

稅基 

4 

11 

零售額 

2 

13 

收入 

2 

3 

就業 

3 

6 

房屋擁有者 

2 

7 

人口 

2 

15 

平均增值 

3 

9 

  資料來源:LincolnInstituteofLandPolicy, U. S. Census Bureau(1980; 1990; 2000), Woodsand People Economics, Inc.(2005) 

   

   

  4  20世紀90年代與80年代財政收支變化對比 

  資料來源:LincolnInstitute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1982; 1992; 2002) 

  市郊區域開發價值減弱。上表顯示了精明增長管理對郊區開發進行限制后的情況。在管理實施后,精明增長州的郊區在稅基、零售額、收入、就業、人口等方面增長均較弱。 

  財政政策更謹慎。20世紀90年代與20世紀80年代精明增長州及其他州之間的支出和稅收比(見圖4)顯示出三個趨勢:第一,支出和稅收在郊區的增長都更快;第二,稅收增長在所有區域都比支出更高;第三,精明增長州在收支兩方面的增長率都較低,說明精明增長州在財政上更趨謹慎。 

  ()生態、農業用地保護作用較好 

  生態和農業用地保護是精明增長管理預期達到的重要目標之一,從實施效果來看,在一定程度上達到了預期目標,見圖5 

   

   

  5  新增居民生態和農業用地消耗對比 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, U. S. department of agriculture(1987; 2000; 2002) 

  對生態和農業用地保護效果較好。在生態用地方面,馬里蘭州(精明增長州)新增居民所需消耗的生態用地最少,為0.38英畝。消耗最大的兩個州分別是俄勒岡州(0.88英畝)和印第安納州(0.9英畝),前者是精明增長州,后者則不是。在消耗農業用地方面,弗吉尼亞州(非精明增長州)因新居民增加而減少的農用地是最少的,為0.04英畝。消耗較多的三個州是科羅拉多州(非精明增長州)、印第安納州(非精明增長州)和俄勒岡州(精明增長州),分別為2.361.630.89英畝。 

   

   

  6  土地信托和農用地保護項目對比 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, Land Trust Alliance(2005), U.S. Department of Agriculture(1987; 2002) 

  精明增長州的土地信托和保護項目效果較差。1990年至2005年,精明增長州的土地信托發展滯后于非精明增長州,見圖6。其中,精明增長州各州之間的表現差異也較大,在2005年,新澤西州(3.6%)和馬里蘭州(2.5%)擁有較高的信托持有生態用地地役權比例,俄勒岡州(0.1%)和佛羅里達州(0.2%)的比例較低。從1987年到2002年間的農業用地保護項目發展來看,非精明增長州都比精明增長州要好,而且差距還在不斷拉大,見圖6 

  ()住房壓力沒有得到緩解 

  提高住房可負擔性是精明增長管理的五大目標之一,但通過管理實施效果來看,住房壓力沒有得到有效緩解。 

   

   

  7  19902000年住房價格(中位數)對比 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1990; 2000) 

  住房價格普遍提高。從圖7提供的19902000年的中位數住房價格看,精明增長州的住房價格明顯高于其他州,其中幅度最大的是俄勒岡州(精明增長州)118%。雖然新澤西州(精明增長州)增長最小為4%,但卻有最高的中位數住房價格,在2000年高于160000美元(全美平均價為110000美元)。精明增長州的公共住房計劃在一定程度上緩解了住房壓力,但從精明增長州房價普遍升高的結果來看,新增的多家庭住房(Muti-Family House)和出租房還不能抵消精明增長對房價提升所帶來的負面影響。 

  住房開銷呈增長趨勢。從圖8提供的19891999年的住房在家庭支出占比數據來看,精明增長州的住房擁有者的支出增長較高。其中,俄勒岡州(精明增長州)住房擁有者的住房支出增長最高,其次是馬里蘭州(精明增長州),分別為5.8%3.8%。德克薩斯州(非精明增長州)是僅有的一個住房擁有者負擔降低的州。在租戶中,住房負擔在俄勒岡州(精明增長州)增長得較高,為2.5%。住房的可負擔程度通常由房屋價格和居住者收入之比評價,十年間精明增長州的租戶和住房擁有者的負擔都高于其他州。 

   

   

  8  19891999年住房花費在收入中的占比 

  資料來源:Lincoln Institute of Land Policy, U. S. Census Bureau(1990; 2000) 

  總體來說,精明增長管理未能達到“提供可負擔住房”的預期目標。原因之一是精明增長管理在引導緊湊發展中所實施的多項措施都勢必會造成地價上漲。另外,精明增長管理的成功實施還能吸引更多人口,俄勒岡州的波特蘭市就是在精明增長管理實現緊湊發展和改善交通后,吸引來了更多人口,導致住房需求量提高。 

  三、對我國的啟示 

  美國的精明增長管理對我國城市增長管理具有一定借鑒和啟示意義,主要為四點。 

  ()城市增長管理要加強制度建設 

  美國的城市增長管理有相對完善的制度建設,州一級政府出臺的政策到地方一級都可以轉化為法規或項目落實。相比之下,我國城市增長管理制度建設還剛起步,增長管理作為一種公共的政府行為,距離貫穿于城市發展整個過程還有一定差距。因此,在中央以及地方兩個層面,政府應加強對城市增長管理政策法規體系的建設,強化對城市增長格局、速度、時序以及發展總量的預測、引導和調整,實現開發與保護等各種發展目標及利益主體之間的動態平衡,把控城市發展質量。 

  ()城市增長管理要重視城市邊界的作用 

  由城市擴張所引起的區域結構失衡與城市社會重構,是“城市病”的主要內容。美國城市的發展經驗說明,限定城市增長邊界甚至比是否增長更重要,否則會帶來一系列社會和經濟問題。在此背景下,城市增長邊界的劃定成為全球范圍內眾多城市限制城市外延擴張,促進緊湊發展的重要手段。因此,更應該加快推進我國各級城市緊湊發展和城市邊界的劃定工作,達到嚴控城市建設用地,推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。同時,還應考慮將城市邊界劃定工作與基本農田劃定工作相結合,合理謀劃統籌路徑。 

  ()城市增長管理要通過財稅政策調整和創新實現 

  美國精明增長政策實施40多年來,所涉及的財稅政策經過了幾次大的政策調整和創新,逐漸實現了城市增長管理的目標。其中,根據不同城市發展階段、情況、方向以及問題適時調整財稅措施,進而實現城市增長管理目標的經驗,其基礎條件是上級政府給下級政府預留了政策調整空間。這既包括聯邦政府到州政府,也包括州政府到下一層級政府,使各層級政府“共同”制定政策,這樣制定的政策更易得到落實,其經驗可在我國城市增長管理工作中加以借鑒。同時,城市增長管理中的財稅政策創新也應作為借鑒國外經驗的重點,倫敦、新加坡等城市實行的交通擁堵稅、城市發展費等都是不斷創新的結果,也包括近幾年美國精明增長新提出的征收“影響稅”的思路。 

  ()警惕城市增長管理的負面效果 

  美國城市增長管理實踐在取得成功的同時,也對居住成本等方面帶來了負面效果。在較小或相同的土地范圍內安置更多的居住單元、提高建筑容積率、把市郊廉價的住房建設用地排除等做法,都勢必會造成居住開銷的上漲。而城市密度在提高后,又會進一步強化對外部人口的吸引力,盡管采取了措施,但美國一些城市在這一過程中還是難以控制住居住成本。同時,城市高度集聚發展也會給城市生態環境、交通等方面帶來挑戰,這也要在我國城市增長管理中引起重視。 

  (林家彬 劉理暉審閱指導) 

  注釋: 

  ①指美國東北部陷入低迷的工業產業區,包括伊利諾伊、印第安納、密歇根、俄亥俄、馬里蘭以及賓夕法尼亞等州。 

  ②即每新增居民1000人所需要新增的土地開發平方英里數。 

  ③生態用地包括林地和生態保護項目用地。 

  ④基于開發資本的投資量征稅,投資越大則費用越高。 

  參考文獻: 

  1〕馬強、徐循初,2004:“‘精明增長’策略與我國的城市空間拓展”,《城市規劃學刊》,第3期,第1622頁。 

  2〕黃慧明,2007:“美國‘精明增長’的策略、案例及在中國應用的思考”,《現代城市研究》,第5期,第1928頁。 

  3Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong, 2009, Evaluating SmartGrowth State and Local Policy Outcomes, Lincoln Institute of Land Policy. 

 

 

   作者: 國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所 孫軒 楊曉東 黃斌  來源: 國研網 

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