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張旺:強監管是新時代水利改革發展的主調

2019-02-11 06:29

  鄂竟平部長指出,我國治水主要矛盾已經發生深刻變化,從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾,轉變為人民群眾對水資源水生態水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾,強調“強監管一定會是今后水利改革與發展的主調”。深刻理解和準確把握這一科學論斷,有助于我們更加自覺地轉變治水思路,有助于我們更好地推動新時代水利改革發展。

  一、強監管是新時代水利改革發展的必然要求

  解決當前復雜的新老水問題,必須全面強化水利行業監管。改革開放40年來,我國經濟實現了年均9.5%的高速增長,經濟總量躍居世界第二,GDP占全世界的15%左右。但是長期以來高投入、高消耗、高排放、低產出帶來了一系列資源、環境和生態問題,水資源短缺、地下水過度開采、河湖濕地萎縮、入河湖廢污水超標準排放、水污染事件頻發等水問題越來越突出,這些問題日益成為經濟社會可持續發展的瓶頸制約,甚至影響到我國社會主義現代化建設的進程。深入分析這些問題產生的根源,既有經濟發展方式粗放和一味追求GDP數量增長等原因,也有治水過程中對社會經濟關系調整不到位、行業監管失之于松、失之于軟等原因。進入新時代,適應經濟新常態和綠色、協調新發展理念要求,滿足人民日益增長的對美好水資源水生態水環境的需求,必須把強化水利行業監管擺在突出位置,有效調整人的行為,糾正人的錯誤行為,促進發展方式和用水方式轉變,統籌解決復雜而突出的新老水問題。

  讓最嚴格管理制度真正嚴起來,必須全面強化水利行業監管。為解決水資源供需矛盾突出、河湖管理薄弱等問題,近年來,黨中央、國務院先后做出了實行最嚴格水資源管理制度、河長制湖長制等重大決策部署。全國各地已出臺了最嚴格水資源管理三項制度、劃定了四條紅線,建立了省、市、縣、鄉四級河湖長,有的地方甚至還延伸到了村。但從實施成效上看,一些地區水資源總量控制紅線和效率控制紅線不夠嚴格,一些行業的用水定額仍然偏高,一些新建城市、產業基地和開發園區的取水許可、水資源論證不夠規范,以水定城、以水定地、以水定產、以水定人落實不到位;河湖水域岸線監管仍存在不少薄弱環節,非法采砂屢禁不止,亂占、亂堆、亂建等危害河湖健康的行為在一些地區還比較突出,河湖面貌與百姓期盼之間還有差距。習近平總書記強調“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障。”落實好總書記和中央的決策部署,使“最嚴格”真正嚴格起來,就必須大力強化水利行業監督管理,通過強監管讓最嚴格制度長牙,使控制紅線帶電,形成不可越雷池一步的硬約束。

  建立科學的水治理體系,必須全面強化水利行業監管。水治理體系和水治理能力現代化,是新時代水利改革發展的重要目標,其核心是水治理體系。科學的水治理體系,既要有完備的水治理制度,又要有良好的制度執行能力,二者缺一不可。伴隨著我國推進依法治國,一大批水法規相繼出臺,各項水事活動基本有法可依。但相對于水法規制度體系而言,我們在水治理機制構建和制度執行上,在依法治水、貫徹執行黨和國家有關涉水政策措施上,還存在著不少薄弱環節和突出短板。當前我國面臨的諸多復雜水問題,從形式上表現為水危機,本質上卻是水治理的危機,突出反映在水治理的執行能力和執行效果與目標要求有差距,表現在水治理體制機制與“調整人的行為、糾正人的錯誤行為”的治水思路不適應。因此,應對水治理危機,必須轉變治水思路,進一步健全水法制和體制機制,特別是要建立起強有力的水利行業監管體系,推動水治理體系和水治理能力現代化建設。

  二、從理論上認識水利行業強監管的科學內涵

  改革開放40年快速發展過程中,我國不斷借鑒吸收國外先進管理理念和做法,豐富和發展了一系列符合國情的社會主義經濟和管理理論。從這些理論出發認識水利監管問題,有助于我們深刻理解水利行業強監管的科學內涵,準確把握水利行業強監管的目標方向、內容領域、途徑方式。

  從政府規制學說出發,有助于我們認清新時代水利行業強監管的目標方向。政府規制是指政府通過制定規則對個人和組織的行為進行管制或監管,目的是提高效率、維護安全公平和保護資源生態環境,包括對進出市場、商品服務價格等進行監管的經濟性規制,還包括對危害社會安全和環境行為等進行監管的社會性規制。長期以來,我們十分重視經濟性規制,對社會性規制重視不夠,突出表現在食品質量衛生、環境保護、安全生產等方面,尤其是對人民日益增長的美好水資源水生態水環境需要重視不夠。從理論和實踐上看,這既是人民群眾反映最強烈、訴求最集中、愿望最迫切的領域,也是當前水利社會規制、監督管理最為薄弱的環節。從問題導向出發,加強行業規制、強化行業監管的目標方向,就是要積極回應群眾熱點訴求和迫切愿望,強化河湖監管、取用水監管、水環境水生態監管、水工程安全生產和運行、行業自身監管等社會性規制,千方百計滿足人民群眾對美好的水資源水生態水環境需求。

  從公共管理職能理論出發,有助于我們理解水利行業強監管的內容領域。公共管理職能是政府對社會公共事務依法進行管理的職能。經過幾十年的發展和轉變,適應當代我國社會主義市場經濟體制改革的需要,政府公共管理職能逐步擴展為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護五大方面。全面履行好水利公共管理職能,解決目前日益突出、復雜的水資源水生態水環境問題,需要緊緊圍繞五大職能強化水利行業監管,一是強化水資源總量和效率的雙控作用,倒逼經濟發展方式轉變、產業結構優化升級、城市化合理發展,促進以水定產、以水定地、以水定城、以水定人;二是綜合運用多種手段規范涉水行為,強化取用水、涉河湖、移民、突發事件等領域的監管和利益調節;三是不斷增加水利公共產品的有效供給和城鄉共享,明確權責關系、創新治理方式、提升服務質量;四是強化節水、環境、技術、安全等市場準入標準,健全水權交易市場,強化水利市場建設和運營市場監管,完善水利市場秩序;五是圍繞人民群眾對美好生態環境的需要,加強水資源水生態水環境監管,推動河湖長制從有名到有實轉變,提升河湖質量,還人民群眾河暢、水清、岸綠、景美的良好生態環境。

  從公共產品外部性理論出發,有助于我們找到水利行業強監管的途徑方式。經濟學認為,由于外部性存在,會產生過度利用公共資源的“公地悲劇”。水利具有明顯的公共產品特性,其外部性特點也比較突出,容易發生水資源過度開發使用、地下水超采、河道亂建亂采等“公地悲劇”。防止“公地悲劇”的發生,一要依靠水權、水價、水資源稅(費)等經濟手段來彌補外部性成本,形成完善的供求機制和競爭機制,解決水資源短缺、地下水超采等突出問題;二要健全水法制和管理體制機制,通過行政、法治等手段,形成健全的水利行業責任追究體系,加強全方位的政府監管,調整和糾正水環境污染、水生態損害等一系列負外部性行為,引導、約束各類組織和個人在法律范疇內行使權力、開展活動。

  三、從實踐上開展新時代強監管的創新探索

  時代是思想之母,實踐是理論之源。強監管是新時代水利改革發展的一項嶄新命題,只有勇于創新探索,才能全面提升水利行業強監管的能力,闖出一條適合新時代要求、有效解決新老水問題的新路子。

  牢牢把握好水利改革發展的主調。水利行業強監管是新時代水利改革發展的主調,必須始終牢牢把握好這一基本點,依靠強監管推動水利工作綱舉目張、執本末從。既要為用水主體創造良好的條件和環境,又要有效監管用水的行為和結果;既要致力于完善用水和工程建設信用體系,又要重視對其監管體系的建設,維護合理高效用水和公平競爭秩序;既要建立并嚴格執行規范的監管制度,又要不斷開拓創新,改革發展新的監管方式和措施;既要實施水利行業從上到下的政府監管,又要推動水利信息公開,充分發揮公眾參與和監督作用。

  建立健全水利行業強監管的標準規范。建立全方位的監管體系,大幅提升水利行業強監管的能力和水平,首要的是制訂出一整套調整人的行為、糾正人的錯誤行為的標準規范。要健全涉水行為標準規范,根據流域、區域自然條件及經濟社會發展狀況,突出水資源水環境承載力的約束,建立和完善取用水、節水、水域岸線利用等標準規范體系。要加快完善水法律法規體系,將非法采砂、破壞水域岸線、嚴重破壞水資源等行為納入刑法約束,針對各類違法行為要形成足夠的震懾力。

  全面強化水利行業監管責任。強監管的本質是強化責任落實。按照江河湖泊、水資源、水利工程、水土保持、水利資金、行政事業工作等領域的監管要求,以問題為導向,以整改為目標,以問責為抓手,從國家到地方,從水利部機關到流域機構、部直屬單位,建立起一套政府積極作為、水利上下互動、行業內外互饋、社會公共參與、考核問責高效的監督管理機制。國家層面,水利部形成綜合監督和專業司局監管相結合的監管機制;流域層面,流域機構同步強化監管職能,發揮協調、指導、監督、監測等重要作用;部直屬事業單位,積極做好強監管的各項支撐;地方省、市、縣三級水利部門適應行業強監管要求,形成水利行業齊心協力、同頻共振的監管格局。

  創新水利行業強監管的手段方式。加強信息共享和資源整合,合理運用執法、飛檢、暗訪、群眾舉報、督查等多種手段和方式,全面加強行業監管。完善對取水、河道管理、入河排污、水土保持等相關涉水事項的聯合執法檢查機制,確保監管協同有效;完善河湖日常巡查制度,利用高科技手段實現對重點河湖、水域岸線、水土流失的動態監控。健全行政執法與刑事司法銜接機制,確保對各類違法行為嚴格追責。建立水利督察制度,按照“圍繞中心、突出重點、過程監控、關注結果”的原則,加強重點事項的督辦工作。強化群眾舉報和反饋機制以及第三方評估機制,完善水利信息公開制度,充分發揮社會監督作用。

  作者:張旺 王亦寧 來源:新華網

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