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陳茂山:新時代治水總綱:調整人的行為和糾正人的錯誤行為

2019-02-11 06:31

  習近平總書記在2014年3月14日關于保障水安全講話中明確提出治水要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。鄂竟平部長指出,這是對“十六字”治水方針的精辟論斷,是習近平總書記3·14講話中最重要、最核心、最關鍵和最具有指導意義的一句話。“綱舉目張”。準確領悟“十六字”治水方針,就要深刻理解和牢牢把握“從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為”這一總綱。

  一、深刻領悟新時代治水從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為的客觀必然

  (一)推進生態文明建設的應有之義

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容,開展一系列根本性、開創性、長遠性工作,提出一系列新理念新思想新戰略,形成了習近平生態文明思想。從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為是這一思想的重要內容之一。習近平指出:“建設生態文明,首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧,天人合一,不要試圖征服老天爺。”水是文明之源、生態之要,治水是生態文明建設的重要組成,將“從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為”等生態文明思想貫穿到治水全過程,是推進生態文明建設的應有之義。

  (二)適應我國治水發展階段的必然要求

  古往今來,興水利除水害一直是我國治國安邦的大事,也是歷代治水的主旋律。我國歷史上的治水,包括新中國成立后的治水,其核心總體上是如何以更好的工程體系更好地興水之利、除水之害,這在本質上就是如何更好地改變自然和征服自然,如何更有效地提高水利的生產力問題。經過多年大規模投入和高強度的開發建設,我國防汛抗旱工程體系已經基本形成,水利的生產力得到了極大提高。中國工程院的評估結果顯示我國在水旱災害防御上已經達到了較安全的水平。

  也要看到,在水利生產力得到極大提高的同時,我國的水問題仍很嚴重,尤其是水資源短缺、水生態損害、水環境污染,已成為當前和今后一段時期最主要的水問題。無論是水資源的過度開發、無序利用、低效利用,還是江河湖泊的過度圍墾以及由此帶來的江河干涸、濕地萎縮,抑或是水污染物的肆意排放以及由此帶來的水質超標和水體黑臭等,從本質上看都是人類錯誤行為所導致的惡果,反映了人與人之間的生產關系已經嚴重不適應生產力的發展。這就決定了我國的治水必然要從著重提高生產力的階段進入到調整和改變與生產力不相適應的生產關系的階段。與我國治水發展階段相適應,新時代治水也必然需要從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為。

  (三)解決我國水問題的根本途徑

  從系統論看,目前我國所面臨的水資源短缺、水生態損害、水環境污染等“三大”水問題,已經不能簡單視為由水資源時空分布不均等自然因素所造成的水損害人類的“水—人”之間的自然問題,而是由“自然—人—水—人”這一結構鏈所形成的社會問題:水資源時空分布不均等自然因素和水資源過度開發、水利監管薄弱、最嚴格水資源管理制度未真正落實等人為因素相互疊加,形成水危機,進而對人類自身造成嚴重損害。因此,新時代治水的基本思路,首先不是繼續想著如何進一步改變自然征服自然,而是首先要調整人的行為和糾正人的錯誤行為。就像人生病了固然需要治病,但首先要認識到之所以會生病,歸根結底在于原有的生活模式和行為系統出了問題,因而治病首先要改變原有生活模式和行為系統,糾正錯誤的生活習慣和行為習慣,否則終究只是“治標不治本”。這對于治水而言也是如此。如果還是繼續走改變自然征服自然的老路,還是蓄水少了就修更多的水庫、缺水地區水少了就無休止地調水、原有水井不出水了就挖更深的水井、水被污染了就引水沖污釋污,那只能是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,解決了眼前的問題,卻可能埋下更長遠的禍根。

  (四)國內外治水教訓的深刻總結

  縱觀國內外治水,凡是失敗的治水,往往都與不尊重自然規律有關,而歸根結底則是源于人類自身的錯誤行為。茲舉幾例說明。一是20世紀50~80年代,蘇聯曾在中亞地區建設大規模水澆地工程,帶來咸海的嚴重生態災難。二是20世紀80~90年代,沙特曾在沙漠地區靠大量超采地下水發展農業,導致原本脆弱的生態環境遭到嚴重破壞。三是20世紀80年代起,我國華北地區開始嚴重超采地下水,年均超采50多億方,已累計超采1500多億方,形成世界上最大的地下水“漏斗區”,進而造成河流干涸、地面下沉、海水倒灌、水體黑臭等等。老百姓所說的“70年代淘米洗菜,80年代水質變壞,90年代魚蝦絕代”“有河皆干,有水皆污”就是這種惡果的形象體現。這些案例都表明,放任人的錯誤行為滋長和過度地改變自然征服自然,必然會造成經濟社會發展與水資源水生態水環境的嚴重對立,并最終會對人類造成反噬。對此,恩格斯就曾深刻地指出:“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利,自然界都對我們進行報復。”總結國內外治水的深刻教訓,也必然要求新時代治水要從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為。

  二、準確理解新時代治水中“調整人的行為和糾正人的錯誤行為”的科學內涵

  (一)關于調整人的行為

  對于調整人的行為,可以從以下三方面進行理解和把握:

  第一,人的行為的內涵及其背后的決定因素。由于人兼具生物屬性和社會屬性,因此人的行為可以分為本能行為和社會行為。在“調整人的行為”這一語境中,人的行為是指由人的社會屬性所決定的社會行為,即人在一定目的、欲望、意識、意志等支配下所做出的外部舉動。對于人的社會行為背后的決定因素,德國著名社會學家馬克斯·韋伯曾作過深入分析。韋伯在《經濟與社會》一書中指出,社會行為可以由以下四種情況決定:一是目的合乎理性,亦即通過對外界事物的情況和其他人舉止的期待,并利用這種期待作為“條件”或者作為“手段”,以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的;二是價值合乎理性,亦即通過有意識地對一個特定的舉止的——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰,不管是否取得成就;三是情緒,尤其是感情,即由現時的情緒或感情狀況來決定人的行為;四是傳統,即由約定俗成的習慣來決定人的行為。

  第二,治水過程中人的行為類型。在治水過程中,需要調整的人的行為主要是指人的涉水行為。主要包括:一是與水資源和供用水有關的行為,包括水資源開發、利用、節約、保護、規劃、配置、調度、管理以及供水、用水、排水、污水處理等;二是與河湖水域岸線有關的行為,包括河湖水域岸線的整治、保護、開發、利用等;三是與防洪抗旱有關的行為,包括洪澇干旱等的災害預防、災害應對、災后恢復等;四是與水工程建設與管理有關的行為,包括投入與資金管理、工程建設管理、工程運行管理等;五是其他,如水利風景區建設與管理等。

  第三,調整人的行為的內涵及其方式。所謂調整人的行為,是指通過法律、政策、道德等方式對特定主體施加影響,使其按照一定的方向和目標做出社會行為的過程。按照社會行為背后的決定因素,調整人的行為主要有四種方式:對行為背后的目的施加影響,對行為背后的價值施加影響,對行為背后的情緒施加影響,對行為背后的傳統習慣施加影響等。需要注意的是,調整人的行為雖然有各種各樣的方式方法和手段,但是,在現代法治社會中,國家可據以調整人的行為的手段主要有三種:一是法律規制,即通過制定或修訂法律法規,明確規定什么是合法的行為,什么是違法的行為,并通過嚴格執法對人的行為進行調整;二是政策引導,即通過制定和執行特定的政策,對人的行為進行引導和調整;三是文化塑造,即通過塑造主流的精神文化和開展多種形式的宣傳教育等方式,對良好的行為加以倡導,對不良的行為加以鞭笞。

  (二)關于糾正人的錯誤行為

  關于糾正人的錯誤行為,可以從以下三方面進行理解和把握:

  第一,人的錯誤行為的內涵及其判定標準。顧名思義,人的錯誤行為是指不正確的行為。為了判斷一個人的行為是否是錯誤的,客觀上需要選定合適的參照系,也就是什么是正確的行為。在一個多元化的法治社會中,宗教、傳統等因素已經不能作為判定一個人的行為是否正確或錯誤的普遍標準。而能作為一般性判斷的參照系主要有兩個,一個是自然規律,一個是法律規范。自然規律是萬事萬物運動的客觀規律,是不以人的意志為轉移的,因此可以作為判定人的行為是否錯誤的標準。法律規范是由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的、以權利義務為內容的社會規范,因此也可以作為判定人的行為是否錯誤的標準。

  第二,人的錯誤行為種類。以自然規律和法律規范作為參照系,可以大體上將人的錯誤行為區分為兩類:一類是不科學的行為,即不尊重自然規律、甚至是違背自然規律的行為,如超過水資源承載能力進行經濟社會發展規劃、在不適宜筑壩的地區興修大壩等。古往今來無數的案例已經表明,如果人類不遵守自然規律,甚至想讓人類意志凌駕于自然規律之上,最終都將被證明是錯誤的行為。一類是不合法的行為,即違反法律規定并對公共利益或者其他個人利益造成侵害的行為,如侵占河湖、非法取水、非法采砂等。基于法律規范由國家強制力保證實施等特征,如果一個人不遵守法律規范,甚至想凌駕于法律之上,必將受到法律的制裁,因此也屬于錯誤行為。

  第三,糾正人的錯誤行為的內涵。所謂糾正人的錯誤行為,是指在調整人的行為基礎上,進一步對已經發生的錯誤行為進行糾正,并對可能發生的錯誤行為進行預防。在治水中糾正人的錯誤行為,主要包括以下兩個方面:一是對于已經發生的錯誤行為進行糾正。例如,對于河道亂占、亂采、亂堆、亂建等錯誤行為,采取綜合措施予以糾正,恢復江河湖泊應有的功能。二是對于今后可能發生的錯誤行為進行預防。例如,對于用水總量接近區域用水總量控制紅線的地區,采取區域取水許可限批等措施,防止水資源超載現象發生。

  三、切實推進新時代治水中調整人的行為和糾正人的錯誤行為的有效落實

  (一)新時代治水中調整人的行為和糾正人的錯誤行為,首先要扭轉錯誤觀念,升級治水理念

  新時代治水要從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為,就要改變對治水的傳統理解和認識,不能再把治水單純局限于“興水利,除水害”,而要認識到治水除了涉及改變自然征服自然的水利工程建設之外,還包括通過水利監管,調整人的行為和糾正人的錯誤行為。特別是在我國水利生產力已經得到極大提高、水旱災害防御水平已經達到較安全水平的情況下,水利改革發展的重點應當落在調整人的行為和糾正人的錯誤行為上,要通過不斷調整和改變與生產力不相適應的生產關系,促進生產關系和生產力在更高程度上相適應。為此,需要切實落實總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水方針,在水利改革發展中堅持節水優先,切實從增加供給轉向更加重視需求管理,嚴格控制用水總量和提高用水效率;堅持空間均衡,以水定需,確定合理的經濟社會發展結構和規模,確保人與自然的和諧;堅持系統治理,把山水林田湖草當成一個生命共同體來對待,形成治水合力;堅持兩手發力,發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用。

  (二)新時代治水中調整人的行為和糾正人的錯誤行為,要切實扭轉重建輕管做法,形成水利行業強監管格局

  長期以來,水利行業一直存在重建輕管問題。如果說“建”體現出通過水利工程建設改變自然征服自然的話,那么“管”則體現出通過水利監管來調整人的行為和糾正人的錯誤行為。新時代治水要從改變自然征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為,就要切實扭轉長期以來的重建輕管做法。一方面,要切實把加強水利行業監管作為今后水利改革發展的總基調,全面強化江河湖泊、水資源、水利工程、水土保持、水利資金、行政事務工作等方面的監管,對于違反自然規律的行為和違反法律規定的行為實行“零容忍”,管出河湖健康,管出人水和諧,管出生態文明。另一方面,按照辯證法思想,在扭轉重建輕管的同時,也不能走極端甚至否定水利建設的重要性。針對水利工程體系中的薄弱環節,特別是防洪、供水、生態修復、信息化等方面的短板,還要盡快補足短板,從而最終形成工程完備和監管有力“兩手抓,兩手都要硬”的良好局面。

  (三)新時代治水中調整人的行為和糾正人的錯誤行為,要多措并舉,形成“法律規制+政策引導+文化塑造”的良好局面

  如果說改變自然征服自然反映的是人與自然的關系,主要靠興修水利工程的話,那么調整人的行為和糾正人的錯誤行為反映的是人與人、人與社會之間的關系,則需要多措并舉,綜合運用法律、政策、文化等多種手段,形成“法律規制+政策引導+文化塑造”的良好局面。法律規制上,需要按照“已經制定的法律得到普遍遵守,而人們普遍遵守的又是良好的法律”的法治精神,推進水利法治建設,實現水利良治。為此,既要按照落實“十六字”治水方針和水利行業強監管的要求,不斷健全和完善水法律法規,不斷提高立法質量,形成水事良法;更要切實強化水行政執法,保障水事良法得到普遍遵守。政策引導上,需要綜合運用產業、投入、稅收、價格等政策,有效驅動和調整人的行為。例如,通過制定產業政策,對原有的產業結構加以調整,形成經濟社會發展與水資源承載能力相協調的格局;通過水利投入政策,引導水利資金向中西部地區、貧困地區等聚集;通過水資源費改稅和水價等政策,發揮市場作用,促進水資源的節約和保護等。文化塑造上,一方面要在傳承原有“獻身、負責、求實”的水利行業精神基礎上,按照水利改革發展的新形勢和新要求,從反映對黨忠誠、清正廉潔、勇于擔當、科學治水、求真務實、改革創新等方面,打造新時代水利行業新精神;另一方面要加強宣傳教育,形成全社會愛水節水護水的良好氛圍。

  (四)新時代治水中調整人的行為和糾正人的錯誤行為,要不斷完善體制機制,推進水治理體系和治理能力現代化

  新時代治水中調整人的行為和糾正人的錯誤行為,需要建立健全與水利行業強監管相適應的體制機制,明確監管機構及其職責,完善監管機制,提高監管能力,不斷推進水治理體系和治理能力的現代化。在這方面,考慮到基層水利管理能力薄弱是水利行業強監管的最大制約,因此在做好強監管這一“加法”時,就需要相應做好必要的“減法”,為基層水利部門合理減負。為此,需要切實落實深化“放管服”改革精神,一方面按照市場化、社會化思路,通過物業化管理等措施,切實把微觀的水利工程建設和運行維護交給市場和社會來做,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮社會力量在水利事務中的作用;另一方面,則通過編制規劃、制定標準、強化監督檢查等手段,切實把政府職責重點放在強化監管上面,最終重新塑造好水利行業政府與市場、政府與社會以及上級政府與下級政府之間的良好格局。

  作者:陳茂山 陳金木 來源:新華網

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